Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в бюджетном послании Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года отметил, что «в ближайшие годы в России должна быть сформирована новая модель экономического роста, основанная в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре». При этом Президент РФ в качестве одного из ключевых направлений также отметил «необходимость расширения применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций».
Вместе с тем дальнейшему развитию и успешной реализации инвестиционных проектов на основе ГЧП препятствует недостаточная проработанность правовых основ осуществления такой деятельности, в том числе на региональном уровне.
На сегодняшний день на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий основы регулирования отношений в рамках ГЧП. Более того, понятие «государственно-частное партнерство» не определено ни одним нормативно-правовым актом федерального уровня, хоть и упоминается в них.
Единственным специальным законом, предмет регулирования которого составляют непосредственно отношения в области ГЧП, является Федеральный закон «О концессионных соглашениях», который достаточно подробно регламентирует основания и порядок заключения, а также реализацию концессионных соглашений, являющихся одной из форм ГЧП. В этих условиях к отношениям, основанным на принципах ГЧП, применяются отдельные положения нормативных правовых актов различных отраслей законодательства.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также приступили к формированию собственной нормативной правовой базы в сфере государственно-частного партнерства. Одними из первых такой закон приняли в Томской области и Санкт-Петербурге, что было воспринято в экспертном сообществе как весьма значительное событие. В настоящий момент в пятидесяти субъектах Российской Федерации приняты законы по вопросам ГЧП, однако в большинстве случаев их оценивают как декларативные и неприспособленные к практическому применению.
Специалистами справедливо отмечается несовершенство региональных законов о ГЧП. В частности указывается, «что такие законы не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы; не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам; имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства; основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер».
Сложность разработки регионального закона о ГЧП, который был бы лишен всех вышеперечисленных недостатков, частично заключается в отсутствии единого законодательного акта, регулирующего вопросы ГЧП на федеральном уровне. Так, в соответствии с Конституцией РФ, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Законодательство же субъектов Федерации не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а поскольку механизмы ГЧП находятся, в том числе, в гражданско-правовой плоскости отношений, то при разработке регионального закона следует очень внимательно относиться к его содержанию, чтобы оно не выходило за пределы допустимого нормотворчества на уровне субъекта Федерации.
К примеру, одним из актуальных и требующих разрешения вопросов на уровне законодательства является вопрос о регулировании порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества для целей участия в проектах ГЧП.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением установленных этой же статьей случаев. Часть 2 статьи 17.1 устанавливает, что указанный порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.
Таким образом, заключение договоров в отношении государственного и муниципального имущества по результатам проведения конкурсов или аукционов в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите конкуренции» обязательно для всех форм участия в проектах ГЧП, за исключением концессионных соглашений.
В результате мы имеем ситуацию, при которой порядок проведения конкурса, закрепленный в законе субъекта о ГЧП, должен соответствовать положениям приказа ФАС РФ от 10.02.2010 № 67, которым установлен порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.
Кроме того, в случае если соответствующий договор заключается в отношении земельного участка, необходимо руководствоваться правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 № 808.
Порядок проведения торгов детально регламентирован указанными федеральными нормативными правовыми актами, в то же время необходимость учитывать все возможные формы ГЧП требует от субъекта РФ достаточно гибкого правового регулирования такого порядка.
Итак, большинство специалистов сходится во мнении о необходимости совершенствования нормативной правовой базы о ГЧП, которая должна стать ответом на актуальные вопросы развития ГЧП в России.
Некоторыми экспертами для дальнейшего развития правовых основ отношений ГЧП предлагается разработать и принять федеральный закон о ГЧП. Вместе с тем принятие отдельного федерального закона о ГЧП, возможно, не решит существующих проблем и лишь создаст дополнительные трудности. Следует согласиться с утверждением о том, чтобы «новый федеральный закон, во-первых, учитывал уже принятые регионами свои законы о ГЧП, а во-вторых, лишь предлагал возможные модели партнерства, носил индикативный характер, не ограничивая субъекты в выборе доступных им правовых средств».
В свою очередь, в пользу развития региональной законодательной базы о ГЧП следует указать на оперативность принятия законов на региональном уровне и возможность конкуренции субъектов РФ между собой. Кроме того, совершенствование федерального законодательства возможно путем внесения поправок и дополнений в уже существующие законодательные акты, к примеру, в ФЗ «О концессионных соглашениях», Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ.
Библиографическая ссылка
Самоловов Д.А. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Успехи современного естествознания. – 2012. – № 4. – С. 203-205;URL: https://natural-sciences.ru/ru/article/view?id=30001 (дата обращения: 19.04.2024).